J. Safra Sarasin: Brauchen wir eine unabhängige Rentenpolitik in Zeiten von zunehmendem Populismus?
von Karsten Junius, Chief Economist, J. Safra Sarasin Research
Zürich (1.2.19) – Nachhaltige Staatsfinanzen leiden unter nicht-nachhaltigen Pensionszusagen. Die öffentlichen Rentensysteme zu stabilisieren, ist für viele Länder jedoch zunehmend schwierig. Populistische Regierungen versuchen teils sogar, vergangene Reformen zurückzunehmen. Da gleichzeitig das Durchschnittsalter der Wähler zunimmt, gewinnen Argumente für eine ähnlich der Geldpolitik unabhängige Rentenpolitik an Gewicht, bei der Politiker diskretionären Zugriff auf die Rentenkassen verlieren.
Die Regierungen in der Schweiz, Italien und Russland mögen nicht viele Gemeinsamkeiten haben, aber eine Herausforderung verbindet sie alle: Die Schwierigkeit, die Pensionssysteme ihrer Länder an den demografischen Wandel anzupassen. Höhere Renteneintrittsalter, die normalerweise mit einer längeren Lebenserwartung einhergehen sollten, sind extrem unpopulär. Selbst der in der Regel nicht durchsetzungsschwache oder um seine Wiederwahl fürchtende russische Präsident hat nach öffentlichen Protesten seine Rentenreform im letzten Jahr noch abgemildert. Im italienischen Wahlkampf haben populistische Parteien versucht, sogar explizit mit einer Rücknahme von Rentenreformen zu punkten. Zudem bedeutet das gleichzeitig ansteigende Durchschnittsalter, dass ein immer geringerer Anteil der Wahlbevölkerung von Rentenreformen profitiert, die beispielsweise das Renteneintrittsalter erhöhen. Es stellt sich daher die Frage, ob die Rentenpolitik in Händen gewählter Politiker noch am besten aufgehoben ist, oder ob sie besser ähnlich der Geldpolitik einer unabhängigen und technokratischen Institution übergeben werden sollte.
In demokratischen Systemen spricht normalerweise alles dafür, wichtige sozialpolitische Entscheidungen in der Hand demokratisch legitimierter Politiker zu belassen. Demokratische Legitimation beinhaltet die Möglichkeit, Entscheidungen zu revidieren, wenn sich die Präferenzen des Souveräns verändern. Technokratischen Institutionen ist dies nicht möglich. Sie folgen einem klaren Mandat, brauchen sich nur bedingt zu rechtfertigen und stehen dann am wenigsten in der Kritik, wenn sie keine Verteilungsfragen zu entscheiden haben – d.h. wenn sie politisch nicht abwägen müssen.
Allgemein gesprochen können technokratische Institutionen einem diskretionären Politikansatz dann überlegen sein, wenn
(1) die Präferenzen der Bevölkerung eindeutig sind und sich nicht verändern, d.h. keiner regelmässigen Bestätigung durch demokratische Wahlen bedürfen
(2) die Institutionen mit einem klaren Mandat oder Ziel ausgestattet sind
(3) sie keine wesentlichen verteilungspolitische Fragen beantworten müssen
(4) gewählte Politiker Glaubwürdigkeitsprobleme hätten, nachhaltige (zeitkonsistente) Verpflichtungen einzugehen.
Bei der Geldpolitik ist all dies weitgehend der Fall. Allerdings betreffen Zins- und Wechselkursveränderungen Schuldner und Gläubiger sowie Importeure und Exporteure ebenfalls unterschiedlich. Auch die Geldpolitik ist daher nicht komplett verteilungsneutral.
Dass sich die Präferenzen für ein stabiles Rentensystem ändern, ist unwahrscheinlich, schliesslich wird dies häufig in Umfragen als eine der Haupt-Sorgen der Bevölkerung genannt.
Entsprechend der Preisniveaustabilität bei Zentralbanken könnte eine unabhängige Renteninstitution beauftragt werden, für die Stabilität der Rentenbeiträge und Rentenleistungen zu sorgen. Das mag sogar die Kreditaufnahme einschliessen, wenn dadurch die Lasten des demographischen Wandels auf mehrere Generationen verteilt werden können.
Wiederum analog zur Geldpolitik könnte die Rentenpolitik als Nebenziel haben, die allgemeine Wirtschaftspolitik der Regierung zu unterstützen. Das würde beispielsweise Beitragserhöhungen in einer schweren Wirtschaftskrise ausschliessen. Bei einem negativen externen Schock oder einer Finanzkrise wie 2008 würde stattdessen das zukünftige Rentenniveau angepasst. So bliebe das Vertrauen in die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen hoch und die Furcht vor einem langfristigen Kollaps des Rentensystems gering. Ein fiskalpolitischer Stimulus hätte in dieser Situation eine höhere Chance, nicht von Mechanismen wie der ricardianischen Äquivalenz konterkariert zu werden – also von einer bei Steuersenkungen steigenden privaten Sparquote.
Die verteilungspolitische Wirkung eines jeden Rentensystems ist traditionell sicherlich der Hauptgrund dafür, dass darüber demokratisch legitimierte Politiker entscheiden. Der Vorteil einer von der Regierung aktiv gestalteten Rentenpolitik schwindet in einer überalternden Bevölkerung aber dahin, wenn de facto (i) das verteilungspolitische Abwägen über ein höheres Renteneintrittsalters nicht mehr adäquat stattfindet und (ii) die politischen Prozesse eine nachhaltige Finanzierung von Rentensystemen so gut wie unmöglich machen.
Bei der Rentenpolitik haben auch kurzfristig motivierte Entscheidungen langfristige Auswirkungen. Verbindliche und irreversible Zusagen können so die Verteilungsgerechtigkeit zwischen Generationen massiv beeinträchtigen. Damit schwindet auch die Glaubwürdigkeit in eine nachhaltige Rentenpolitik. Sofern dies der Fall ist, sollte überlegt werden, ob eine unabhängige Institution nicht eher in der Lage ist, eine zeitkonsistente Rentenpolitik zu gewährleisten.
Es liegt in der Natur von allen gewählten Politikern, sich um ihre Wiederwahl zu sorgen. Der Anreiz, „Wahlgeschenke“ zu verteilen oder die Konjunktur in Wahljahren zu stimulieren war immer entsprechend hoch. Im gegenwärtigen Umfeld stehen Regierungen dafür aber immer weniger Instrumente zur Verfügung. Den Einfluss auf die Geldpolitik haben sie schon lange verloren. Die Fiskalpolitik sieht sich zumindest in Europa einem engen Korsett aus fiskalpolitischen Regeln und hohen Staatsschuldenquoten gegenüber. Der teils unterkapitalisierte Bankensektor lässt sich auch aufgrund europäischer Regulierungen ebenfalls immer schlechter einspannen und hat seine Schattenhaushaltsfähigkeit weitgehend eingebüßt.
Dagegen unterliegt die Rentenpolitik eines Landes selbst in Europa keinen Restriktionen. Dies ist angesichts der starken finanziellen Verflechtung und der steigenden Staatsverschuldung vor allem in der Währungsunion erstaunlich. Schliesslich bekommt bei abnehmender Zahlungsfähigkeit eines Landes der Zahlungswillen einer Regierung eine zunehmende Bedeutung. In der Realität kann das bedeuten, dass eine Regierung sich zwischen Pensionszahlungen und der Bedienung von teilweise ausländischen Gläubigern entscheiden muss. Vor allem populistische Regierungen mögen einen Anreiz verspüren, nicht-nachhaltige Pensionssysteme weiter zu alimentieren und die Nachhaltigkeit der gesamten Staatsfinanzen zu vernachlässigen. Letztlich sind aber alle dem öffentlichen Druck ausgesetzten Regierungen nur begrenzt in der Lage, eine nachhaltige Rentenpolitik durchzuführen, bei der die Bedürfnisse der arbeitenden und nicht-arbeitenden Bevölkerung gleich gewichtet werden. So nehmen die Argumente für eine unabhängige Rentenpolitik immer weiter zu.